국방 및 항공우주 정부 조달: ITAR, 보안 인가 공급업체 및 수명 주기

1. 서론

국방 조달은 일반적으로 인식되는 것보다 더 폭넓게 현대 조달 관행의 발전을 형성해 왔습니다. 상업적 조달에서 당연하게 여겨지는 많은 개념, 즉 경쟁 입찰, 공식적인 업체 선정, 위험에 맞춘 계약 유형, 획득 가치 관리(Earned Value Management), 독립적 비용 추정 등은 군사 시스템 획득 과정에서 개척되었으며, 이후 수정된 형태로 민간 조직에 채택되었습니다(Gansler, 1989). 미국의 연방 조달 규정(FAR) 및 국방 보충 규정(DFARS), 영국의 국방 및 보안 공공 계약 규정(DSPCR), 그리고 프랑스, 독일 및 기타 NATO 국가의 동등한 프레임워크는 지금까지 구축된 조달 법적 프레임워크 중 가장 정교한 것들로 구성되어 있습니다.

그러나 국방 조달은 동시에 정부의 가장 비판받는 기능 중 하나이기도 합니다. 비용 초과, 일정 지연 및 역량 격차는 전 세계 주요 국방 프로그램의 반복적인 특징입니다. 역사상 최대 규모의 국방 획득 프로그램인 F-35 Lightning II Joint Strike Fighter 프로그램은 최초 기준 추정치 대비 1,650억 달러를 초과하는 누적 비용 증가를 기록했습니다(Government Accountability Office, 2023). 영국의 Astute급 잠수함 프로그램, A400M 군용 수송기, 그리고 수많은 위성 및 미사일 방어 프로그램들도 유사한 패턴을 경험했습니다. 그 이유를 이해하고, 조달 관행이 결과를 개선하기 위해 무엇을 할 수 있는지 파악하는 것은 국방 획득 학문 및 실무의 핵심 과제 중 하나입니다.

본 기사는 국방 및 항공우주 조달을 상업적 소싱과 구별 짓는 구조적 특징, 즉 규제 환경, 국방 공급 시장의 성격, 긴 프로그램 수명 주기, 그리고 각 주요 범주에서 발생하는 구체적인 소싱 및 계약 과제를 검토함으로써 해당 과제에 접근합니다.

2. 규제 프레임워크

2.1 수출 통제: ITAR 및 EAR

미 국무부 방산무역관리국(DDTC)이 관리하는 ITAR(International Traffic in Arms Regulations)은 미국 군수품 목록(USML)에 등재된 방산 물자, 방산 서비스 및 관련 기술 데이터의 수출, 재수출 및 이전을 관리합니다. 상무부 산업안보국(BIS)이 관리하는 EAR(Export Administration Regulations)은 상업 통제 목록(CCL)에 등재된 이중 용도 상품, 소프트웨어 및 기술의 수출을 관리합니다.

ITAR의 영향력은 역외적이며 광범위합니다. 우주선, 군용 항공기, 화기, 에너제틱 물질 및 군용 전자 장비를 포함하여 USML에 기재된 미국산 품목이나 기술은 이후 이전이 어디에서 발생하든 ITAR의 적용을 받습니다. ITAR 통제 구성 요소나 기술 데이터를 자사 제품 또는 서비스에 통합하는 외국 기업은 ITAR 재수출 제한의 대상이 될 수 있으며, 수정된 제품을 제3국으로 이전하기 전에 미국 정부의 승인을 받아야 합니다. 이러한 "ITAR 오염" 효과는 국제 공급망에 심대한 영향을 미치며, 해외 주요 계약업체와 공급업체들은 ITAR 준수로 인한 상업적 제한을 피하기 위해 제품 설계에서 ITAR 요소를 배제하려는 노력을 강화하고 있습니다(Hartley, 2021).

ITAR의 조달 시사점:

• 공급업체 자격: ITAR 통제 기술 데이터, 하드웨어 또는 소프트웨어를 취급하는 국방 공급망의 모든 공급업체는 DDTC에 등록되어야 하며 규정을 준수하는 수출 통제 프로그램(기술 통제 계획, 교육, 감사 추적)을 유지해야 합니다.

• 라이선스 관리: 조달 팀은 계약 이행 과정의 일환으로 수출 라이선스(기술 지원 계약(TAA), 제조 라이선스 계약(MLA) 및 DSP-5 수출 라이선스 포함)를 식별, 획득 및 관리해야 합니다. 통상 3~6개월이 소요되는 라이선스 처리 기간을 프로그램 일정에 반영해야 합니다.

• 외국인 직원: 외국인 직원이 ITAR 통제 기술 데이터에 접근하려면 라이선스나 라이선스 면제가 필요하며, 이는 상당한 HR 및 인력 관리상의 제약을 야기합니다.

• 데이터 처리: 국방 계약은 정기적으로 통제 기술 정보(CTI) 및 통제 비기밀 정보(CUI)를 생성하며, 이는 ITAR 및 NIST SP 800-171과 같은 관련 규정에 따른 처리, 표시 및 전송 요구 사항의 대상이 됩니다.

2.2 보안 인가 및 시설 인가

기밀 정보(CONFIDENTIAL, SECRET 또는 TOP SECRET/SCI 등급)에 대한 접근은 많은 국방 프로그램 참여의 전제 조건입니다. 조직의 경우, 미국 국방방첩안보국(DCSA) 또는 동맹국의 동등한 기관으로부터 부여받는 시설 보안 인가(FCL)가 필요합니다. 개인의 경우, 분류 등급에 따라 심층도가 달라지는 배경 조사를 거쳐 부여되는 개인 보안 인가(PCQ)가 필요합니다.

인가받은 공급업체 기반은 제한된 자원입니다. FCL을 획득하고 유지하는 것은 조직에 상당한 의무를 부과합니다. 인가된 시설 보안 책임자(FSO) 임명, 물리적 보안 조치 구현, 방문자 통제 및 출입 기록 유지, 연례 보안 교육 실시, 인가된 인력에 대한 보안 사고 및 부정적 정보 보고 등이 이에 해당합니다. 이러한 요구 사항은 특히 중소기업에 실질적인 비용 부담을 지우며, 이는 시장 진입 장벽으로 작용하고 자격을 갖춘 공급업체 풀을 제한합니다.

국방 조달 팀은 공급업체 자격 심사 및 업체 선정 시 인가 요구 사항을 고려해야 합니다. 기술적으로 탁월한 공급업체라도 필요한 FCL이 없다면 다른 장점과 무관하게 기밀 계약을 수주할 수 없습니다. FCL 획득에 소요되는 리드 타임(통상 6~18개월)을 프로그램 계획에 미리 반영해야 합니다.

2.3 국가별 콘텐츠 및 공급 보안

많은 국가는 국방 조달에 국가별 콘텐츠 요구 사항을 부과합니다. 즉, 프로그램 가치의 일정 비율(비용 또는 핵심 기술 범주별)을 국내 공급업체로부터 조달해야 한다는 요구 사항입니다. 이러한 요구 사항은 국방 조달의 기본 원칙, 즉 국가 안보는 위기 상황에서 수출에 정치적 조건을 부과할 수 있는 외국 공급업체에 의존해서는 안 된다는 점을 반영합니다.

미국에서는 바이 아메리칸 법(Buy American Act), 베리 수정안(Berry Amendment, 국방 조달을 위한 식품, 의류, 직물, 특수 금속 및 수공구의 국내 소달 필수화) 및 다양한 DFARS 조항이 정도의 차이는 있지만 국내 소달 요구 사항을 부과합니다. 유럽에서는 국방 조달 지침(2009/81/EC)이 회원국들에게 국내 소달 요구 사항에 대해 공급 보안 면제를 적용할 수 있도록 허용하며, 양자 간 국방 협력 조약에는 정기적으로 상호 산업 참여 의무가 포함됩니다.

국가별 콘텐츠 요구 사항은 글로벌 공급망의 현실과 직접적으로 상충합니다. 많은 핵심 국방 기술 및 구성 요소는 전 세계적으로 소수의 공급업체에 의해 생산되며, 이들 모두가 국내 업체는 아닙니다. 국가별 콘텐츠 요구 사항과 기술적으로 가장 유능하고 비용 효율적인 공급망 사이의 긴장을 관리하는 것은 국방 조달 정책의 핵심 과제입니다(Molas-Gallart, 1997).

2.4 국방 획득 규정

연방 조달 규정(FAR) 및 국방 연방 조달 보충 규정(DFARS)은 미국 국방 조달의 주요 규제 프레임워크를 구성합니다. 이 규정들은 허용되는 계약 유형, 원가 회계 요구 사항(원가 회계 표준, CAS), 계약업체 비즈니스 시스템 요구 사항(회계, 추정, 구매 및 자산 관리 시스템 포함), 그리고 계약업체가 개발한 지적 재산권에 대한 정부의 권리를 정의합니다.

동맹국의 국방 조달 또한 동등한 프레임워크의 지배를 받습니다. 영국의 국방 및 보안 공공 계약 규정(DSPCR) 및 단일 소스 계약 규정(SSCR), 독일의 방산 보안 조달 규정(VSVgV), 프랑스의 공공 계약 법전 및 기밀 정보 조달 지침 등이 이에 해당합니다. NATO의 공통 조달 프레임워크 및 연합 품질 보증 간행물(AQAPs)은 동맹 회원국 전반에 걸쳐 표준화 계층을 제공합니다.

3. 국방 공급 시장: 구조 및 특성

3.1 프라임 계약업체와 공급망 피라미드

국방 공급 시장은 대부분의 상업 시장과는 근본적으로 다른 계층적 구조로 조직되어 있습니다. 정점에는 소수의 프라임 계약업체(Prime contractors)가 위치합니다. 이들은 정부 계약 하에 완전한 무기 체계나 주요 하위 체계를 인도할 수 있는 시스템 엔지니어링, 프로그램 관리 및 통합 역량을 갖춘 대규모의 수직 통합 산업 그룹입니다. 미국에서는 Lockheed Martin, RTX(구 Raytheon Technologies), Northrop Grumman, Boeing Defense 및 General Dynamics가 이에 해당합니다. 유럽의 주요 프라임 업체로는 Airbus Defence & Space, BAE Systems, Leonardo, Thales, Safran, MBDA 및 KNDS가 있습니다. 아시아 태평양 지역에서는 BAE Systems Australia, Mitsubishi Heavy Industries, Hanwha Defense 및 여러 국영 기업(China Aerospace Science and Technology Corporation, Hindustan Aeronautics Limited)이 동등한 역할을 합니다.

프라임 업체 아래에는 여러 층으로 확장되는 계층적 공급망이 존재합니다.

Tier 1: 엔진, 항공 전자 장비, 레이더 시스템, 무기, 통신 시스템 등 주요 하위 체계 공급업체로, 프라임 업체와 직접 계약을 맺습니다. 예로는 GE Aerospace 및 Pratt & Whitney(추진체), Collins Aerospace 및 BAE Systems Electronic Systems(항공 전자), Leonardo DRS 및 L3Harris(전자 장비) 등이 있습니다.

Tier 2: 구조적 구성 요소, 센서, 소프트웨어 모듈, 전자 조립품 등 Tier 1 통합업체에 공급하는 구성 요소 및 조립품 공급업체입니다.

Tier 3 이하: 원자재 가공업체, 특수 제조업체, 표준 부품 공급업체. 공급망의 기초 계층으로, 흔히 상업 지향적이며 때로는 자사 제품의 국방 최종 용도를 인지하지 못하는 경우도 있습니다.

3.2 수요 독점과 시장 지배력

국방 시장의 정의적인 특징은 고객인 정부가 고도로 전문화된 국방 시스템에 대해 유일한 구매자(수요 독점, Monopsony)인 경우가 많다는 점입니다. 이는 일반적인 상업적 힘의 역학 관계를 뒤바꿉니다. 상업적 구매자는 경쟁적인 공급자 시장에 직면하여 공급자의 관심과 역량을 끌어와야 하는 반면, 국방 정부는 프라임 계약업체가 상당한 시장 지배력을 가진 비경쟁적 공급자 시장에 직면하게 되며, 특히 단일 소스 상황에서는 더욱 그렇습니다.

국방 분야에서 단일 소스 조달이 만연한 것은 시장 집중의 원인이자 결과입니다. 이는 일단 프라임 계약업체가 주요 플랫폼을 위한 독점적 기술 데이터, 툴링 및 조직적 지식을 개발하면 대체 공급업체로 전환하는 것이 비용 면에서나 기술적으로 위험 부담이 크기 때문에 고객 의존도를 심화시키는 원인이 됩니다. 또한 자본 요구 사항, 규제 준수, 인가 획득, 긴 개발 주기 등 국방 분야의 높은 진입 장벽이 신규 진입자를 저지하고 기존 업체들이 세대를 거쳐 지배적 위치를 유지하게 함으로써 나타나는 결과이기도 합니다(Rogerson, 1994).

3.3 지적 재산권의 역할

지적 재산권은 국방 조달의 핵심 전장입니다. 국방 계약 하에 개발된 기술 데이터에 대한 정부의 권리는 정부가 후속 생산 및 지원 계약을 경쟁에 부칠 수 있는 능력을 결정하며, 미국에서는 DFARS 하위 조항 227.71에 따라 상세한 규제 프레임워크의 지배를 받습니다. 이 프레임워크는 정부 비용으로만 개발된 데이터(정부에 무제한 권리 부여), 민간 비용으로만 개발된 데이터(계약업체에 완전한 소유권 부여), 그리고 혼합 자금 상황(정부에 제한적 권리 부여)을 구분합니다.

프라임 계약업체와 그 공급업체들은 정부가 경쟁적 대안을 모색하는 능력을 제한하는 독점적 데이터 권리를 확보하고 보호하기 위해 정기적으로 기술 개발에 민간 자금을 투자합니다. 조달 팀은 업체 선정 시 데이터 권리 전략을 신중하게 평가하고, 특히 엔지니어링 유지 보수 및 예비 부품 조달을 위해 미래의 경쟁적 옵션을 보존할 수 있도록 적절한 정부 데이터 권리 조항을 협상해야 합니다.

4. 프로그램 수명 주기: 요구 사항에서 폐기까지

4.1 긴 수명 주기의 당위성

국방 플랫폼 및 시스템의 운용 수명은 수십 년에 달합니다. 1952년에 처음 비행한 Boeing B-52 Stratofortress는 적어도 2050년까지 미 공군에서 운용될 예정입니다. 1957년에 도입된 Lockheed U-2 정찰기는 여전히 운용 중입니다. 1990년대에 취역한 영국의 Vanguard급 탄도 미사일 잠수함은 2030년대까지 운용될 것으로 예상됩니다. 이러한 사례는 예외적인 것이 아닙니다. 대부분의 주요 국방 플랫폼은 25~40년의 운용 수명을 목표로 설계되며, 대규모 중기 업그레이드를 통해 역량과 서비스 수명을 연장합니다.

이러한 수명 주기적 현실은 조달에 지대한 영향을 미칩니다. 초기 조달 시점에서 기술 삽입 지점, 노후화 관리 전략, 데이터 권리, 정비소 유지 보수 인프라 및 교육에 관한 결정을 내려야 하며, 이는 향후 세대까지 시스템의 비용과 역량을 결정짓게 됩니다. 주요 국방 플랫폼의 총 소유 비용은 유지 보수 비용이 지배합니다. 30년의 수명 주기 동안 운용 및 지원(O&S) 비용이 전체 프로그램 비용의 60~80%를 차지하는 것이 일반적입니다(Department of Defense, 2020).

4.2 획득 수명 주기 모델

미 국방부 획득 수명 주기는 일련의 마일스톤 결정 지점을 정의하는 국방부 지침(DoDI) 5000.02의 통제를 받습니다.

물자 개발 결정(MDD): 물자 필요성이 확인된 후 획득 프로세스를 시작합니다. 획득 접근 방식을 정의하고 대안 분석을 지시합니다.

마일스톤 A: 기술 성숙 및 위험 감소(TMRR) 단계 진입을 승인합니다. 이 단계에서는 일반적으로 경쟁적 프로토타이핑 및 위험 감소 활동이 수행됩니다.

마일스톤 B: 엔지니어링 및 제조 개발(EMD) 단계 진입을 승인합니다. 선택된 개발업체에 개발 계약(일반적으로 Cost Plus Fixed Fee(CPFF) 또는 Cost Plus Incentive Fee(CPIF))이 체결됩니다. 이것이 첫 번째 주요 생산 확약 결정입니다.

마일스톤 C: 생산 및 배치 단계 진입을 승인합니다. 생산 계약(이상적으로는 Firm-Fixed-Price(FFP) 또는 Fixed-Price Incentive(FPI) 기반)이 체결됩니다.

전율 생산 결정(FRP): 성공적인 초기 운용 시험 및 평가(IOT&E)를 바탕으로 전율 생산을 승인합니다.

운용 및 지원(O&S): 시스템의 운용 수명 전체에 걸쳐 이어지는 유지 보수 단계로, 예비 부품 공급, 정비소 유지 보수, 소프트웨어 지원 및 개조 프로그램을 포함합니다.

폐기: 서비스 수명 종료 시의 비무장화, 위험 물질 처리 및 자재 처분.

동맹국에서도 동등한 수명 주기 프레임워크가 운영됩니다. 영국의 CADMID(개념, 평가, 시연, 제조, 운용, 폐기) 주기, NATO의 국방 계획 프로세스, 유럽 방위청의 역량 개발 계획 등이 이에 해당합니다.

4.3 수명 주기 전반에 걸친 계약 유형 및 위험 할당

국방 획득의 기본 원칙은 계약 유형이 프로그램 위험과 일치해야 한다는 것입니다. 비용 유형 계약은 불확실성이 높은 개발 활동에 적합하며, 고정 가격 계약은 성숙하고 충분히 이해된 생산 활동에 적합합니다. 실제로 이 원칙은 개발 작업에 고정 가격 계약을 선택하는 등 종종 위반되며, 이는 예측 가능한 피해 결과를 초래합니다.

Cost Plus Fixed Fee(CPFF): 정부가 모든 허용 가능한 비용을 상환하고 실제 비용과 관계없이 고정 수수료를 지불합니다. 정부에 최대 위험이 따르며, 매우 불확실한 개발 활동에만 적합합니다.

Cost Plus Incentive Fee(CPIF): 정부가 허용 가능한 비용을 상환하고 비용 성과에 따라 달라지는 수수료를 지불합니다. 정부와 계약업체 간에 위험을 분담하며, 비용 불확실성이 큰 개발 프로그램에 적합합니다.

Fixed Price Incentive Firm Target(FPIF): 협상된 목표 비용, 목표 이익, 상한 가격 및 분담 비율. 상한선 이하에서는 정부와 계약업체가 비용 절감분을 분담하며, 상한선 초과 시에는 계약업체가 모든 비용 초과분을 부담합니다. 비교적 성숙한 설계의 생산에 적합합니다.

Firm Fixed Price(FFP): 계약업체가 실제 비용과 관계없이 고정 가격으로 인도합니다. 계약업체에 최대 위험이 따르며, 비용 가시성이 높은 성숙하고 잘 정의된 요구 사항에만 적합합니다.

Time and Materials(T&M): 결과물을 정의하기 어렵거나 범위가 불확실한 수리 및 유지 보수 활동에 사용되는 서비스 계약입니다.

계약 유형의 적절한 사용과 현실적인 목표 비용 및 이익률에 대한 협상은 국방 획득에서 가장 중대한 결정 중 하나입니다(Schwartz, 2014).

5. 주요 조달 범주

5.1 플랫폼 및 주요 시스템

전투기, 함정, 장갑차, 미사일, 위성 등 플랫폼 조달은 국방 획득에서 가장 가시적이고 정치적으로 중요한 범주입니다. 이러한 프로그램은 다음과 같은 특징을 갖습니다. 긴 개발 일정(마일스톤 B부터 초기 운용 능력까지 5~15년), 막대한 자본 요구 사항, 개발 시 높은 기술적 불확실성, 중요한 주권 및 산업 정책적 차원, 그리고 설계가 선택된 후의 단일 소스 생산.

주요 플랫폼에 대한 업체 선정은 정교하고 공식적으로 관리되는 프로세스입니다. 미국에서 주요 국방 획득 프로그램(MDAP)에 대한 업체 선정은 FAR Part 15 절차에 따라 수행되며, 공식 제안 요청서(RFP), 선정 평가 위원회의 기술 및 관리 평가, 비용 평가 및 프로그램 평가(CAPE) 사무국의 독립적 비용 추정, 고위 공직자의 선정 권한 결정 등이 포함됩니다. 기술적 역량, 과거 실적, 가격 및 산업 기반 고려 사항을 포함한 평가 기준은 입찰 시 정의되어야 하며 일관되게 적용되어야 합니다.

가격 현실성 분석은 고정 가격 업체 선정의 중요한 요소입니다. 경쟁사가 비현실적으로 낮은 가격을 제안할 경우, 정부는 해당 제안이 작업에 대한 진정한 이해를 반영하는 것인지, 아니면 계약업체가 낮은 가격으로 진입한 후 엔지니어링 변경 제안(ECP) 및 계약 수정(Contract modifications)을 통해 회수하려는 의도인지를 평가해야 합니다. 저가 진입 후 변경 주문을 통한 비용 회수는 국방 계약의 반복적인 병폐였습니다(Phinney, 2013).

오프셋 및 산업 참여: 주요 플랫폼의 수출 판매 시, 정부와 프라임 계약업체는 구매국과 산업 참여(IP) 또는 오프셋 계약을 협상해야 합니다. 이는 구매국 경제 내에서 계약 가치의 정의된 비율(종종 100% 이상)과 동일한 경제 활동(하도급, 기술 이전, 투자)을 창출할 것을 약속하는 것입니다. 오프셋 의무 관리, 즉 약속 추적, 적격 활동 식별, 오프셋 당국 보고는 전문적인 조달 및 사업 개발 기능입니다.

5.2 국방 전자 장비 및 항공 전자

레이더 시스템, 전자전 시스템, 통신 장비, 야간 투시경 및 항공 전자 장비와 같은 국방 전자 장비는 중요하고 기술적으로 역동적인 조달 범주를 구성합니다. 이 분야는 급격한 기술 변화, 공급업체의 강력한 IP 보호, 그리고 상업적 공급망이 군사적 요구 사항과 항상 일치하지 않는 마이크로전자 구성 요소에 대한 깊은 의존도가 특징입니다.

제조원 감소 및 자재 부족(DMSMS): 국방 전자 장비의 만연한 과제는 구성 요소, 특히 상업 시장을 위해 생산되다가 상업적 수요 감소 시 제조업체가 단종시키는 집적 회로의 노후화입니다. 이는 국방 프로그램이 감소하는 레거시 부품 재고에 의존하게 만듭니다. DMSMS 관리에는 능동적인 부품 모니터링(정부-산업 데이터 교환 프로그램, GIDEP과 같은 도구 활용), 평생 구매 전략(프로그램 수명 동안 충분한 재고 구매), 양식-적합-기능(Form-Fit-Function) 대체 검증 프로그램, 재설계 이니셔티브가 필요합니다(Josias et al., 2004).

위조 부품 위험: 국방 전자 장비 공급망은 위조 부품, 특히 유통 단계에서의 침투에 취약하며 이는 치명적인 시스템 실패를 야기할 수 있습니다. DFARS 252.246-7007 조항(계약업체의 위조 전자 부품 탐지 및 방지 시스템)은 계약업체에 위조 부품을 탐지 및 방지하고, 승인된 유통업체를 사용하거나 독립 유통업체로부터 소달 시 강화된 검사 및 테스트를 적용하도록 요구합니다.

5.3 추진 시스템

항공기용 가스 터빈 엔진, 함정용 추진 설비, 미사일 및 발사체용 추진 시스템 등 군사 추진 분야는 고도로 전문화된 높은 장벽의 시장입니다. 상업용 항공 엔진 시장(CFM International, Pratt & Whitney, Rolls-Royce가 지배)은 군사 추진 분야와 부분적으로 겹치지만, 많은 군사 추진 시스템은 상업적 동등물이 없으며 단일 소스 공급업체에 의해 매우 적은 수량으로 생산됩니다.

엔진 조달에는 복잡한 수명 주기 전반의 지원 고려 사항이 포함됩니다. Rolls-Royce가 상업 항공 분야에서 개척한 '시간당 전력(Power by the Hour, PBH)' 개념(부품과 노동력을 별도로 지불하는 대신 엔진 가용성에 대해 비용 지불)은 군사적 맥락에 맞게 조정되었으며, 프라임 계약업체가 최소 비용으로 항공기 가용성을 극대화하도록 유도하는 성과 기반 군수(PBL) 계약이 사용됩니다(Kim et al., 2007).

5.4 위성 및 우주 시스템

통신, 영상, 신호 정보, 항법 및 미사일 경보용 위성과 같은 군사 우주 조달은 국방 획득 환경에서 독특한 위치를 차지합니다. 우주 시스템은 주요 플랫폼 프로그램의 복잡성에 추가적인 도전을 결합합니다. 대부분의 플랫폼에 대해 궤도상 유지 보수가 불가능하다는 점, 극도의 신뢰성 요구 사항(궤도에서 고장 난 위성은 수리할 수 없음), 그리고 민간 우주 제공업체의 참여 확대 등이 그것입니다.

SpaceX, Planet Labs, Maxar와 같은 기업들이 주도하는 우주의 상업화는 군사 우주 조달을 근본적으로 변화시키고 있습니다. 미 우주군과 동맹국 우주 사령부는 맞춤형 정부 위성을 개발하는 대신 민간 위성 영상, 통신 용량 및 발사 서비스를 점점 더 많이 조달하고 있습니다. 이는 새로운 조달 과제를 창출합니다. 민간 제공업체에 ITAR 및 보안 요구 사항 적용, 군사 요구 사항 대비 민간 서비스 수준 평가, 그리고 급격한 민간 기술 주기와 느린 군사 획득 속도 사이의 긴장 관리 등이 이에 해당합니다(Johnson, 2021).

6. 국방 IT 및 사이버 보안 조달

6.1 CMMC 프레임워크

사이버 보안은 국방 공급업체 자격 심사의 핵심 요소가 되었습니다. 미 국방부가 개발한 사이버 보안 성숙도 모델 인증(CMMC) 프레임워크는 국방 계약업체가 취급하는 정보의 민감도에 따라 계층화된 사이버 보안 요구 사항을 설정합니다. CMMC 2.0은 3가지 수준을 정의합니다. 수준 1(기본 사이버 위생, 연례 자가 평가), 수준 2(NIST SP 800-171 준수, 통제 비기밀 정보를 취급하는 프로그램에 대해 3년마다 제3자 평가), 수준 3(NIST SP 800-172 준수, 가장 민감한 프로그램에 대해 정부 평가).

조달 관점에서 CMMC 요구 사항은 DFARS 조항 및 계약 요구 사항을 통해 공급망 전체에 하향식으로 적용됩니다. 프라임 계약업체는 대상 프로그램에 대한 하도급 계약을 체결하기 전에 공급업체가 필요한 CMMC 수준을 보유하고 있는지 확인해야 합니다. 이는 상당한 자격 심사 부담을 야기하며, 소규모 공급업체들이 필요한 사이버 보안 태세를 달성하고 유지하는 데 어려움을 겪음에 따라 국방 공급업체 기반의 통합을 가속화하고 있습니다(Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition & Sustainment, 2023).

6.2 기밀 및 임무 핵심 IT

국방 IT 조달은 비기밀 엔터프라이즈 시스템(ERP, HR, 재무 관리)과 기밀 임무 핵심 시스템(지휘 통제, 정보 분석 플랫폼, 보안 통신)을 모두 포함합니다. 기밀 IT 조달은 추가적인 요구 사항을 수반합니다. 적절한 분류 등급에서의 시스템 인증(운용 승인, ATO), 기밀 신호를 취급하는 장비에 대한 TEMPEST 요구 사항, 그리고 기밀 시스템에 사용되는 하드웨어 구성 요소에 대한 공급망 위험 관리 등이 이에 해당합니다.

2013년 CIA의 AWS와의 6억 달러 규모 클라우드 계약과 최근 AWS, Microsoft, Google, Oracle에 대한 90억 달러 규모의 합동 전쟁 수행 클라우드 역량(JWCC) 다중 낙찰로 대표되는 기밀 분야의 클라우드 컴퓨팅 등장은 기밀 IT 조달을 변화시키고 있으며, 클라우드 보안, 데이터 주권 및 임무 이식성에 대한 새로운 평가 프레임워크를 요구하고 있습니다(Congressional Research Service, 2023).

7. 유지 보수 및 노후화 관리

7.1 유지 보수의 당위성

국방 조달 전문가에게 유지 보수(필드 시스템을 가동 상태로 유지하기 위한 예비 부품, 유지 보수 서비스, 기술 지원 및 개조 프로그램의 지속적인 공급)는 여러 면에서 가장 까다롭고 중대한 조달 과제입니다. 정의된 종료 상태가 있는 유한한 활동인 개발 및 생산과 달리, 유지 보수는 무기한입니다. 이는 수십 년에 걸쳐 여러 정부, 산업 정책 및 위협 환경의 변화를 넘어서는 플랫폼의 운용 수명 동안 계속됩니다.

유지 보수 조달에는 계약업체 군수 지원(CLS), 성과 기반 군수(PBL) 계약, 유기적 정비소 유지 보수(정부 자체 정비소가 수리 및 정밀 검사 수행), 그리고 프라임 계약업체, OEM 및 경쟁 소스를 조합한 예비 부품 및 소모품 조달이 포함됩니다.

7.2 성과 기반 군수(PBL)

성과 기반 군수(PBL) 계약은 공급업체의 보상을 부품 및 노동력 투입이 아닌, 항공기 가용성 비율, 차량 운용 준비태세 비율 또는 시스템 평균 고장 간격(MTBF)과 같은 운용 결과와 연계합니다. PBL의 이론적 장점은 공급업체가 신뢰성 개선 및 효율적인 유지 보수 관행에 투자하도록 유도한다는 것입니다. 보상은 제공하는 가용성에 따라 증가하기 때문입니다.

실제로 PBL 계약은 세심한 설계가 필요합니다. 성능 지표는 계약업체의 통제 범위 내에 있어야 하며(열악한 운용자 유지 보수 관행이나 부적절한 인프라가 가용성을 저하시킬 경우 계약업체에 그 책임을 물을 수 없음), 가격은 현실적인 성능 기준치에 맞춰 보정되어야 하며, 정부는 계약업체의 성과를 독립적으로 평가할 수 있는 충분한 엔지니어링 통찰력을 유지해야 합니다(Randall et al., 2010).

7.3 노후화 관리

위에서 언급했듯이, 수십 년에 이르는 국방 플랫폼의 운용 수명은 심각한 노후화 관리 과제를 야기합니다. 구성 요소, 특히 전자 부품, 특수 재료 및 레거시 기계 부품은 플랫폼이 서비스 수명 종료에 도달하기 훨씬 전에 제조업체에 의해 단종됩니다. DMSMS 관리에는 체계적이고 능동적인 접근 방식이 필요합니다.

조기 식별: GIDEP 경고, 공급업체 알림 및 구성 요소 수명 주기 추적 도구를 통해 구성 요소 수명 주기 상태를 모니터링합니다.

완화 전략: 평생 구매, 승인된 동등 대체품, 양식-적합-기능 대체 및 재설계. 각 전략은 플랫폼의 잔여 수명 대비 평가되어야 하는 비용 및 일정 상충 관계를 수반합니다.

공급망 투명성: DMSMS 관리를 위해서는 다계층에서 누가 무엇을 공급하는지 아는 것이 필수적이지만, Tier 1 이하의 공급망 가시성은 실제로는 제한적인 경우가 많습니다. DMSMS 보고 및 공급망 공개에 대한 하향식 요구 사항은 점점 더 국방 계약에 포함되고 있습니다.

8. 산업 기반 전략 및 국가 안보

8.1 전략적 자산으로서의 국방 산업 기반

가장 효율적인 글로벌 공급 기반에서 소싱하는 것을 일차적 목표로 하는 상업적 공급 시장과 달리, 국방 조달은 위기 시 증산이 가능한 국내 산업 기반을 유지해야 합니다. 이는 의도적인 산업 기반 관리를 필요로 합니다. 중요한 단일 소스 의존성을 식별하고, 필요시 제2의 소스 검증에 투자하며, 평시에는 낮은 비율로 조달되지만 분쟁 시 높은 비율로 생산되어야 할 수 있는 시스템에 대한 생산 라인을 유지하는 것이 포함됩니다.

우크라이나 전쟁은 이러한 고려 사항을 부각시켰습니다. 고강도 분쟁에서의 포병 탄약, 방공 미사일 및 장갑차의 급속한 소모는 NATO 국방 산업 전반에 걸쳐 평시 생산 속도와 전시 요구 사항 사이의 격차를 노출시켰습니다. 그 결과 155mm 포탄, Stinger 및 MANPADS 시스템, 대전차 유도 미사일 생산 능력을 확장하려는 긴급한 노력이 이어졌으며, 이 과정은 완료하는 데 수년과 수십억 달러의 자본 투자가 필요할 것입니다(Center for Strategic and International Studies, 2023).

8.2 중소기업 및 혁신

미국 및 동맹국의 국방 획득 프레임워크에는 중소기업을 위한 명시적인 할당 및 우대 정책이 포함되어 있습니다. 이는 부분적으로 경제 정책적 이유 때문이기도 하지만, 소규모의 혁신 기업들이 대기업 프라임 업체들이 도입하기에는 느린 파괴적 기술의 원천인 경우가 많기 때문이기도 합니다. 중소기업 혁신 연구(SBIR) 및 중소기업 기술 이전(STTR)과 같은 프로그램은 중소기업이 정부 자금 지원을 통해 국방 관련 기술을 개발할 수 있는 경로를 제공합니다.

도전 과제는 성공적인 SBIR/STTR 프로그램을 생산 획득으로 전환하는 것입니다. 프로토타입 시연과 기록 프로그램 수주 사이의 "죽음의 계곡(valley of death)"은 국방 혁신 조달에서 잘 문서화된 현상입니다. 미국의 국방 혁신 부대(DIU) 및 영국의 국방 보안 가속기(DASA)와 같은 이니셔티브는 이러한 격차를 해소하기 위해 특별히 설계되었으며, 기타 거래 권한(OTA) 및 유사한 유연한 획득 메커니즘을 사용하여 상업 및 이중 용도 기술이 군사적으로 전환되는 것을 가속화하고 있습니다.

8.3 기타 거래 권한(OTA)

기타 거래 권한(OTA)을 통해 미 국방부는 프로토타입 프로젝트에 대해 FAR이나 DFARS의 적용을 받지 않는 협정을 체결할 수 있으며, 계약 조건, 지적 재산권 배치 및 공급업체 선정에서 훨씬 더 큰 유연성을 제공합니다. OTA는 FAR 기반 조달에 참여할 준수 인프라는 부족하지만 중요한 군사적 관련성을 가진 기술을 보유한 비전통적 국방 계약업체(기술 기업, 스타트업 및 상업 혁신가)를 유치하는 데 널리 사용되어 왔습니다. OTA의 사용은 실질적으로 증가했으며, 미 국방부는 2022 회계연도에 OTA 협정을 통해 210억 달러 이상을 집행했습니다(Government Accountability Office, 2023).

9. 국제 조달 및 동맹 협력

9.1 대외 군사 판매(FMS) 및 직접 상업 판매(DCS)

미국의 방산 수출은 두 가지 주요 경로를 통해 발생합니다. 미 정부가 계약 대리인 역할을 하는 대외 군사 판매(FMS, 미국 산업계로부터 구매하여 외국 정부에 판매)와 외국 정부가 국무부의 상업 수출 라이선스 하에 미국 방산 업체와 직접 계약하는 직접 상업 판매(DCS)가 있습니다. FMS는 외국 정부에 미 정부의 획득 전문 지식과 가격 가시성의 이점을 제공하지만, 더 긴 일정이 소요되고 상업적 유연성이 적습니다. DCS는 더 빠른 이행과 더 맞춤화된 계약 조건을 허용하지만, 전체 ITAR 준수 및 계약 부담을 외국 구매자에게 지웁니다.

9.2 협력 개발 프로그램

동맹국들은 주요 국방 시스템의 개발 및 생산에 협력하여 개발 비용, 산업 업무 분담 및 운용 역량을 공유하는 경우가 많습니다. 미국, 영국, 이탈리아, 네덜란드, 노르웨이, 덴마크, 호주, 캐나다 등이 참여하는 F-35 프로그램은 가장 두드러진 현재 사례입니다. Eurofighter Typhoon(영국, 독일, 이탈리아, 스페인) 및 FREMM 호위함 프로그램(프랑스, 이탈리아)은 유럽의 동등한 사례입니다.

협력 프로그램은 추가적인 조달 복잡성을 초래합니다. 업무 분담 할당(종종 정치적 영향), 국가별 요구 사항 조화, 다국적 프로그램 사무국 관리, 파트너 국가 전반의 ITAR 및 수출 통제 문제 해결, 유지 보수 조율 등이 그것입니다. 다국적 협력의 거래 비용은 상당하지만, 공동 개발 비용 절감과 동맹 내 공통 플랫폼의 상호 운용성 이점을 고려할 때 일반적으로 가치 있는 것으로 평가됩니다.

10. 국방 조달의 신흥 트렌드

10.1 신속 획득 및 적응형 획득 프레임워크

요구 사항 정의에서 현장 배치까지 수년이 걸리는 전통적인 국방 획득 프로세스는 급변하는 위협 환경에 부적절한 것으로 점차 인식되고 있습니다. 2020년에 도입된 미 국방부의 적응형 획득 프레임워크(AAF)는 2~5년 이내의 신속한 프로토타이핑 및 배치를 위한 중기 획득(MTA), 상업적 DevSecOps 원칙에 기반한 반복적 소프트웨어 개발을 위한 소프트웨어 획득 경로, 위기 주도 조달을 위한 긴급 운용 필요성(UON) 프로세스를 포함한 대안적 획득 경로를 제공합니다.

10.2 상업 기술 통합

역사적으로 서방 국방군이 적대 세력에 대해 누려왔던 기술적 우위는 상당 부분 국방 전용 R&D 투자에서 비롯되었습니다. 인공 지능, 자율 시스템, 고급 통신, 양자 컴퓨팅, 극초음속 등 군사적으로 관련성 높은 기술의 최전선은 점차 민간 부문에 의해 주도되고 있습니다. ITAR, 보안 분류 및 자격 요구 사항을 관리하면서 이러한 기술을 국방 시스템에 통합하는 것은 현대 국방 획득의 핵심 과제입니다(Work, 2015).

10.3 다영역 작전 및 시스템 간 시스템 조달

현대 군사 교리는 육상, 해상, 공중, 우주 및 사이버 영역 전반에 걸친 통합을 강조하며, 이는 국방 시스템이 이전에 분리되었던 획득 프로그램 전반에 걸쳐 상호 운용될 것을 요구합니다. 이는 새로운 조달 과제를 창출합니다. 프로그램 경계를 넘어서는 인터페이스 요구 사항 정의, 공유 데이터 아키텍처 관리, 단일 프라임 계약업체 내에 존재하지 않을 수 있는 시스템 간 시스템 통합 역량에 대한 계약 체결 등이 이에 해당합니다.

10.4 기후 및 지속 가능성

국방 조달은 지속 가능성을 해결하기 시작했습니다. 군용 플랫폼의 연료 소비 감소(비용 및 운용 군수 부담 모두를 유발), 사격장 및 시험 시설의 환경적 영향 관리, 정부 차원의 넷제로 공약 이행 등이 포함됩니다. 미 국방부는 2021년 기후 적응 계획을 발표하고 이후 에너지 효율성과 기후 회복력 요구 사항을 획득 규정에 통합했으나, 국방 업체 선정 시 운영 성과 요구 사항과 지속 가능성 기준을 통합하는 것은 여전히 발전적인 영역입니다.

11. 결론

국방 및 항공우주 정부 조달은 상업적 소싱과 동등한 수준이 없는 규제적, 지정학적, 기술적 및 시간적 제약에 의해 정의됩니다. ITAR 및 EAR을 통해 집행되는 수출 통제 체제는 공급망의 모든 차원을 형성합니다. 보안 인가 요구 사항은 가용한 공급업체 기반을 제한합니다. 국가별 콘텐츠 및 주권 고려 사항은 공급업체 선정 시 순수한 경제적 논리를 압도합니다. 또한 주요 플랫폼의 수십 년에 이르는 수명 주기는 단순히 구매 시점의 최저 단가가 아닌, 총 소유 비용, 노후화 관리 및 수명 주기 전반의 가용성을 지향하는 조달 규율을 요구합니다.

이러한 제약 내에서 국방 및 항공우주 분야의 조달 탁월성을 위해서는 다음이 필요합니다. 엄격하고 기술적으로 충분한 정보를 갖춘 업체 선정, 각 프로그램 단계의 실제 위험 프로필에 맞춘 계약 유형, 전체 수명 주기를 포괄하는 체계적인 총 소유 비용 분석, 능동적인 공급망 투명성 및 DMSMS 관리, 그리고 OTA 및 SBIR과 같은 메커니즘을 통해 민간 혁신 생태계를 선택적으로 참여시키면서 주권적 역량을 유지하는 산업 기반 전략.

위험은 문자 그대로 전략적입니다. 국방 조달 결정의 품질은 국가가 안보를 의존하는 군대의 역량, 준비태세 및 회복력을 결정합니다. 유럽으로 돌아온 고강도 재래식 분쟁과 인도-태평양 지역에서 가속화되는 군사 경쟁으로 인해 악화되는 글로벌 안보 환경 속에서, 국방 획득의 품질은 그 어느 때보다 중요해졌습니다.